il parere del Consiglio di Stato

Il Consiglio di Stato, con la pronuncia n. 9254 del 19 novembre 2024, ha fornito importanti chiarimenti sulla normativa riguardante i costi della manodopera, come stabilito dal nuovo Codice dei contratti pubblici, d.lgs. 36/2023. Questo intervento si inserisce in un quadro normativo che si fonda su diverse disposizioni del Codice.

In primo luogo, viene in rilievo la norma di cui all’art. 11, che introduce il principio di applicazione dei contratti collettivi nazionali di settore, per cui “Al personale impiegato nei lavori, servizi e forniture oggetto di appalti pubblici e concessioni è applicato il contratto collettivo nazionale e territoriale in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni di lavoro, stipulato dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale e quello il cui ambito di applicazione sia strettamente connesso con l’attività oggetto dell’appalto o della concessione svolta dall’impresa anche in maniera prevalente.”

Altra norma rilevante è quella di cui all’art. 41, co. 14, la quale prevede che, per determinare l’importo a base di gara, la stazione appaltante identifica nei documenti di gara i costi della manodopera, basandosi sulle tabelle ministeriali. I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato a ribasso, garantendo la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale.

Il quadro normativo si completa con gli artt. 108, co. 9 e 110 co. 1. Il primo impone all’operatore di indicare nell’offerta economica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri di sicurezza, mentre il secondo dispone che le stazioni appaltanti valutano la congruità e la sostenibilità della migliore offerta, tenendo conto dei costi dichiarati.

Il caso

Ebbene, la vicenda in esame parte da una pronuncia del Tar Calabria, la n. 119/2024 dell’8 febbraio. Nel caso di specie, il ricorrente sosteneva che la Commissione di gara avrebbe dovuto escludere l’impresa aggiudicataria poiché, durante la presentazione dell’offerta economica, aveva indicato, all’interno della voce “importo soggetto a ribasso”, una somma corrispondente agli oneri della manodopera, i quali, ai sensi del co. 14 dell’art. 41, non sono soggetti al ribasso d’asta. Pertanto, secondo la ricorrente, la stazione appaltante avrebbe dovuto escludere l’aggiudicataria dalla gara per la violazione della norma inderogabile menzionata. Anche qualora si volesse considerare un semplice errore materiale, questo avrebbe dovuto essere corretto secondo quanto stabilito dall’art. 101 (soccorso istruttorio), co. 4, del Codice dei contratti.

Secondo il Tar, il Codice dei contratti proibisce che i costi della manodopera, sebbene rientrino nell’importo base di gara, vengano inclusi nell’importo soggetto a ribasso o in quello sul quale verrà applicato il ribasso percentuale offerto dal partecipante. Lo scopo è evitare si sottovalutino le retribuzioni da corrispondere ai lavoratori coinvolti nell’esecuzione delle commesse pubbliche.

Tuttavia, il concorrente può effettuare un ribasso “indiretto”, ovvero indicare un costo della manodopera inferiore rispetto a quello calcolato dalla stazione appaltante, purchè dimostri durante la verifica dell’anomalia dell’offerta (art. 110, co. 1) che questo ribasso “indiretto” sui costi della manodopera sia coerente con una “gestione aziendale più efficiente”.

Nel caso in esame, tale previsione è stata correttamente integrata nella legge di gara, consentendo a ciascun concorrente di ribassare il costo della manodopera, ma solo in modo indiretto, ovvero dichiarando un importo inferiore a quello calcolato anticipatamente dalla stazione appaltante, senza inserirne il costo in modo diretto e immediato nel diverso e separato “importo soggetto a ribasso”, sul quale andrà applicato il Ribasso Percentuale Unico Offerto, da intendersi come il ribasso proposto in riferimento a tutte le attività oggetto di appalto.

Ribasso costi manodopera: il parere del Consiglio di Stato

Il Consiglio di Stato, con la pronuncia sopra richiamata, afferma che “anche nel vigore del nuovo codice dei contratti pubblici, come del resto riconosciuto dal primo giudice, è ammesso il ribasso sui costi della manodopera indicati dalla stazione appaltante nella lex specialis di gara, come già ritenuto, sia pure incidenter tantum da questa sezione, in riferimento ad una fattispecie soggetta alla disciplina del codice previgente (Cons. Stato, sez. V, 9 giungo 2023 n. 5665)”. In particolare, il precedente richiamato dal Consiglio di Stato evidenziava come un divieto di ribasso sui costi di manodopera sarebbe contrario sia alla normativa sui contratti pubblici sia al principio di libera concorrenza. Inoltre, il nuovo Codice, come sancito dal co. 14 dell’art. 41, consente agli operatori di dimostrare che il ribasso sia frutto di una gestione aziendale più efficiente.

Pertanto, seguendo tale interpretazione, per gli operatori che applicano un ribasso sui costi della manodopera, la conseguenza non è l’esclusione dalla gara, ma l’assoggettamento dell’offerta alla verifica dell’anomalia. In tale fase, l’operatore deve dimostrare che il ribasso deriva da una più efficiente organizzazione aziendale, rispettando i minimi salariali. Il TAR Toscana, nella sentenza n. 120 del 29 gennaio 2024, ha sostenuto che questa interpretazione consente un equilibrio tra la tutela dei lavoratori e la libertà di iniziativa economica.

Il d.lgs. 36/2023, seguendo la scia del vecchio Codice degli appalti, d.lgs. 50/2016, prevede una tutela rafforzata degli interessi dei lavoratori, imponendo la separata indicazione dei costi della manodopera e degli oneri di sicurezza nell’offerta economica, con esclusione dell’operatore economico dalla gara in caso di mancato assolvimento di tale obbligo. La normativa mira a responsabilizzare gli operatori economici affinché valutino seriamente tali costi prima di formulare il ribasso complessivo.

La recente pronuncia del Consiglio di Stato ha confermato l’ammissibilità del ribasso sui costi della manodopera, ma ha anche suscitato ambiguità. Pur riconoscendo che il ribasso è permesso, non ha chiarito definitivamente se debba essere diretto o indiretto. Questa ambiguità è stata oggetto di dibattito, soprattutto in contesti di appalti con alta intensità di manodopera.